La desmembración de una Agencia Estatal vs. El principio de igualdad ante la Ley en el control de obligaciones tributarias

1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

El artículo 31 de la Constitución requiere que, tanto la normativa tributaria como la "aplicación" que de ella se haga se ajusten a los principios en él contenidos: Generalidad,  capacidad económica,  igualdad, progresividad y no confiscatoriedad.  A su vez la Ley General Tributaria de 17-12-2003 (Ley 58/2003), recoge en su artículo 3, además de los principios constitucionales citados,  los de justicia y equitativa distribución de la carga tributaria y los principios de proporcionalidad, eficacia y limitación de costes indirectos derivados del cumplimiento de obligaciones formales.

Es indudable que la vigencia de los citados principios constitucionales ha de obtener plena satisfacción a través de la actividad administrativa en general. Si esta es una exigencia pregonable de cualquier actividad administrativa, lo es particularmente de la actividad de control de las obligaciones tributarias. Ello hace ineludible que las mismas no se vean reducidas, cuando no anuladas "de facto", por limitaciones organizativas u operativas que puedan recortar los efectos que el legislador tuvo previstos. Cuando las normas constitucionales o tributarias requieren la igualdad y generalidad, cuando exigen una equitativa distribución de las cargas tributaria, están ordenando que la ejecución de las tareas de control se organicen y reglamenten de tal manera que, involuntariamente, no puedan mermar la vigencia de los principios contenidos en aquellas. La eficacia, la eficiencia, la efectividad y el éxito de ejecución de los planes de control tributario ha de medirse por el grado de consecución de los principios mencionados y no por cualquier otro indicador que, en principio, pudiera resultar práctico, sencillo de cuantificar e incluso y según lo que con ello se persiga, "deslumbrante". La consecución de la vigencia de los principios normativos exige pues organizaciones modernas no ligadas inevitablemente a territorios (como tampoco lo están necesariamente los hechos generadores de la imposición), planificación de actividades que proporcione homogeneidad y unidad en las respuestas a los fenómenos de fraude, actuación prioritaria sobre los niveles de fraude más escandalosos y más que nada, modernización de ideas y adecuación al nuevo escenario que configura una economía global. No va a ser así.

2. LA PRESIÓN FISCAL EFECTIVA:

Lo que comúnmente se conoce como "presión fiscal" admite diversas definiciones según cual sea el contenido que le queramos atribuir. Lógicamente, las normas dentro del terreno ideal en el que se mueven diseñan unos parámetros de presión determinados para los sujetos receptores de las mismas y requieren de los órganos encargados de gestionar esa presión, que la misma se acomode a las previsiones del legislador. La aplicación rigurosa de todas las previsiones y supuestos de hecho que la normativa recoge, y más que eso, el control de que lo que se reguló se está cumpliendo exactamente, es una exigencia a demandar de las Administraciones tributarias encargadas de la aplicación de los sistemas tributarios. Una exigencia fundamental si se quiere que la presión fiscal normativa (presión fiscal formal) se haga realidad, que la presión fiscal real (presión fiscal efectiva) coincida con la formal y que, con ello, se cumplan las previsiones constitucionales.

Una legislación extraordinariamente respetuosa con los principios constitucionales que no vaya seguida de una organización que controle su cumplimiento y corrija las desviaciones que se produzcan, distribuyendo homogéneamente las acciones de control en función del grado de intensidad del fraude, será una organización cuya incidencia en la actividad económica no producirá efectos neutrales. Una planificación aleatoria de las actuaciones de control puede tener una influencia negativa sobre sectores económicos en los que, sus integrantes, sus contribuyentes,  situados éstos en similares condiciones de riesgo fiscal, puedan o no verse afectados por aquéllas. Por el contrario, una planificación en base a riesgos fiscales, tenderá a igualar, a equipar niveles de riesgo y por ello de fraude potencial, mediante las actuaciones de control necesarias para tal fin. En la medida que lo consiga, no solamente habrá sido neutral en la toma de decisiones de los ciudadanos sino que además su incidencia sobre la presión fiscal efectiva, será absolutamente positiva.

Se revela así la «probabilidad de control» que las Administraciones tributarias puedan tener respecto de las Bases imponibles de los contribuyentes, el grado de control potencial que de las magnitudes y hechos imponibles tengan, como determinantes tanto de la "presión fiscal efectiva" como del riesgo fiscal. Aparecen pues,  la  "presión fiscal efectiva" y el "riesgo fiscal" como dos caras de una misma moneda: A medida que aumenta la primera disminuye el segundo y viceversa. Cuanta más presión fiscal efectiva se soporte, menor será el riesgo, mientras que en supuestos de escasa probabilidad de control, se incrementará el mismo. Con las lógicas excepciones que confirmarán la regla podemos afirmar que, generalmente, el contribuyente acomodará el cumplimiento de sus obligaciones a la probabilidad de control que en el futuro pueda dispensarle la Administración tributaria. Por supuesto existirán ciudadanos, con alto sentido cívico, con elogiable moral fiscal, que prefieran cumplir diligentemente con sus obligaciones tributarias.

Son sobre todo las políticas de gasto de los gobiernos las que "autorizan moralmente" las políticas de ingresos. Si cualquier ciudadano no encuentra justificación en las primeras, es muy probable que tampoco lo tenga en la aportación tributaria que le exigen los poderes públicos, llegando incluso a entenderse legitimado para reducirla o anularla totalmente. Y para arreglar esos "contrastes de pareceres", están las Administraciones tributarias y sus instrumentos organizativos y de planificación. En este sentido, una única Administración tributaria nacional, independiente y alejada del poder político viene a ser la garante más eficaz  de la gestión de la presión fiscal efectiva. La planificación y ejecución de sus actuaciones ha de tender de forma necesaria a equiparar la presión formal con la efectiva, haciendo realidad lo que las normas han previsto. La planificación, las acciones  de control, son manifestaciones de "gestión de la presión fiscal" por parte de esa Administración tributaria independiente. Si tanto una como las otras, se realiza de forma eficaz y certera, reduciendo los niveles de riesgo más importantes, estará gestionando la presión fiscal efectiva de forma que se hagan realidad los principios constitucionales en materia tributaria. Algo que como venimos diciendo, solamente se puede lograr mediante la centralización nacional de todas las acciones de control del fraude fiscal en una única Administración tributaria.