La poussée de l’OMS pour des taxes plus élevées sur l’alcool accentue la fracture politique en Europe

La volonté de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) d’augmenter les taxes sur l’alcool attise un débat en Europe et sur d’autres marchés sur l’efficacité de prix plus élevés comme outil de santé publique, ou sur le risque qu’une telle politique pèse surtout sur les consommateurs à faibles revenus tout en alimentant le commerce illicite.

Le débat s’est davantage exposé depuis que l’OMS Europe a promu la fiscalité sur l’alcool comme l’une de ses « mesures rapides », un ensemble de politiques qu’elle dit peu coûteuses à mettre en place et capables de produire des résultats en cinq ans. La Dre Carina Ferreira-Borges, conseillère régionale de l’agence pour l’alcool, a déclaré lors de la présentation du dernier outil d’orientation que les gouvernements savent déjà quelles mesures réduisent les dommages liés à l’alcool, et que la fiscalité figure près du sommet de cette liste.

L’OMS défend cet argument depuis des années. Son initiative SAFER, lancée en 2018, comprend le relèvement des prix de l’alcool par le biais des droits d’accise et des politiques de tarification. L’agence affirme que des prix plus élevés réduisent la consommation nocive et peuvent aussi générer des recettes pour les gouvernements, à consacrer aux systèmes de santé et à la prévention.

Ce message se heurte toutefois à la résistance des producteurs, des organisations professionnelles et de certains universitaires, qui estiment que les effets dans la réalité sont plus nuancés que ne le laisse entendre l’argument de santé publique. Dans certains pays, soutiennent-ils, des taxes plus élevées n’ont pas produit les gains de recettes attendus et ont au contraire poussé certains consommateurs vers l’alcool non déclaré, la production domestique ou les achats transfrontaliers.

La République tchèque est devenue l’un des exemples les plus souvent cités par les détracteurs des hausses répétées d’impôts. Le pays a introduit des augmentations échelonnées des droits sur l’alcool de 10 % en 2024, de 10 % supplémentaires en 2025 et de 5 % cette année. Les opposants à cette politique estiment que ces hausses ont réduit la production légale et favorisé l’essor du moonshine, des spiritueux distillés à domicile et des achats effectués hors du pays. Ils soulignent aussi des recettes fiscales inférieures aux attentes comme preuve que la demande d’alcool légal peut être comprimée sans bénéfice correspondant pour les finances publiques.

Une inquiétude similaire a été soulevée en Afrique du Sud, où le commerce illicite est devenu une question centrale sur le marché de l’alcool. Selon des chiffres cités de Euromonitor, les ventes illégales représentent désormais près de 20 % du marché et coûtent à l’État environ 11 milliards de rands, soit quelque 504 millions de livres sterling, en manque à gagner annuel. En Afrique subsaharienne, plus largement, les producteurs poussent les gouvernements à examiner la politique fiscale en même temps que l’application de la loi. Hina Nagarajan, présidente régionale de Diageo pour l’Afrique, a décrit l’équilibre entre recettes d’accise, objectifs de santé publique et lutte contre l’alcool illicite comme une priorité majeure.

Au Royaume-Uni, la fiscalité sur l’alcool est depuis longtemps liée à la fois à la politique budgétaire et à la politique sociale. L’usage des droits d’accise comme outil de politique publique remonte à plus d’un siècle, mais l’argument moderne fondé sur la santé s’est renforcé avec la progression du caractère abordable de l’alcool en termes réels. En 2008, le gouvernement britannique a instauré un mécanisme de hausse automatique des droits, qui augmentait chaque année les droits sur l’alcool de 2 % au-dessus de l’inflation. Les groupes de santé publique ont soutenu la mesure, arguant que le prix était l’un des moyens les plus efficaces de réduire la consommation nocive.

Ce mécanisme a été supprimé en 2014 après les critiques du secteur des boissons et d’une partie du secteur de l’hospitalité. Depuis, l’évolution des recettes fiscales britanniques est utilisée par les deux camps pour étayer leur position. Les partisans de droits plus élevés disent que l’alcool reste trop bon marché et que la fiscalité conserve une marge de manœuvre pour influencer la consommation. Les critiques renvoient à la performance des droits sur les spiritueux après la fin du mécanisme, notant que les recettes ont augmenté de 46 % au cours des sept années suivantes, tandis que les droits n’ont progressé que de 1,8 %. Ils soutiennent qu’au-delà d’un certain niveau, des taux plus élevés peuvent rapporter moins, à mesure que la consommation recule ou que les habitudes d’achat évoluent.

Pour toutes les catégories de boissons confondues au Royaume-Uni, les recettes fiscales ont récemment montré des signes de cette pression. Les analystes opposés à de nouvelles hausses disent qu’une combinaison de baisse de la consommation et de volumes de vente plus faibles a conduit le Trésor à encaisser moins, même avec des taux de droits plus élevés en place. Selon eux, cela affaiblit l’idée selon laquelle la fiscalité sur l’alcool peut servir de manière fiable à la fois les objectifs de santé et de recettes.

Un autre front du débat se situe en Europe continentale, où le vin reste faiblement taxé dans certains des plus grands pays producteurs et consommateurs du bloc. Dans le cadre du régime d’accise de l’Union européenne, plusieurs États membres, dont l’Espagne, l’Italie et l’Allemagne, n’appliquent aucun droit d’accise au vin. L’OMS Europe a plaidé pour un traitement fiscal plus strict dans la région, mais toute modification du système minimal de l’UE exigerait l’approbation unanime des États membres, ce qui constitue un obstacle politique élevé.

Ignacio Sánchez Recarte, secrétaire général du CEEV, le groupe européen du secteur vitivinicole, a déclaré que l’unanimité rend peu probable une refonte majeure, car les pays dotés de vastes secteurs viticoles ne devraient pas la soutenir. Pour la profession, le risque principal pourrait être un changement de base de taxation plutôt que l’existence d’un taux minimal. Dans l’UE, le vin est généralement taxé au volume, et non selon sa teneur en alcool, ce qui signifie qu’une bouteille à 14 % d’alcool par volume peut être taxée comme une bouteille à 10 %. Les représentants du secteur disent qu’un passage à une taxation fondée sur le degré alcoolique créerait un système plus complexe pour les producteurs, expéditeurs et détaillants qui gèrent de nombreux produits à des niveaux d’alcool différents.

Au cœur du désaccord se trouve une question plus large : qui les taxes sur l’alcool sont censées toucher. Les économistes et les défenseurs de la santé publique qui soutiennent des droits plus élevés admettent souvent que la politique a un effet plus important sur les ménages à faibles revenus, parce que ces consommateurs sont plus sensibles aux prix. Pour eux, c’est justement l’objectif. Si le prix entraîne une baisse de la consommation dans les groupes exposés aux risques sanitaires les plus élevés, soutiennent-ils, alors la taxe peut réduire les dommages.

Cette vision a également été critiquée pour son caractère paternaliste. Michael Bloomberg, le philanthrope milliardaire dont les fondations ont financé des campagnes de santé publique dans le monde entier et qui a été un important donateur de l’OMS, a déclaré publiquement que des taxes plus élevées ont un effet plus marqué sur les personnes disposant de moins d’argent et que cela peut influencer les comportements. Les opposants disent que cette logique fait des consommateurs les plus modestes la cible d’une ingénierie sociale et accorde trop peu de poids au coût de la vie dans son ensemble.

Mike Coppen-Gardner, fondateur et directeur général du cabinet de conseil en boissons SPQR, a soutenu que l’accessibilité financière est le point le plus vulnérable pour le secteur lorsque les taxes augmentent et que le caractère régressif devrait être au cœur du débat politique. Les critiques de cette politique disent que les taxes sur l’alcool fonctionnent comme les autres taxes à la consommation, en prélevant une part plus importante du revenu des ménages pauvres que des ménages plus aisés, même lorsque tous les consommateurs sont confrontés à la même hausse de prix en rayon.

Le débat s’est également élargi au-delà de la seule fiscalité pour inclure d’autres politiques de tarification, comme le prix minimum par unité, une mesure utilisée en Écosse. Les partisans disent que cette politique cible les alcools les moins chers liés à une consommation nocive. Les critiques se demandent si elle modifie le comportement des gros buveurs. Dan Malleck, professeur à la Brock University, en Ontario, qui étudie la politique de l’alcool, a déclaré que cette mesure peut réduire la consommation globale sans nécessairement atteindre les consommateurs les plus dépendants, qui trouvent souvent d’autres moyens de continuer à acheter de l’alcool.

Certains chercheurs présentent cet arbitrage à travers ce que les spécialistes de santé publique appellent le paradoxe de la prévention. L’idée est que le préjudice total causé par un grand nombre de buveurs modérés peut dépasser celui causé par un groupe plus restreint de très gros consommateurs. Cela aide à expliquer pourquoi certains défenseurs de la santé soutiennent des mesures populationnelles larges, y compris la fiscalité, plutôt que des politiques visant uniquement les personnes souffrant de graves problèmes d’alcool.

Felicity Carter, journaliste qui couvre le débat mondial sur l’alcool et la santé publique, a déclaré que le climat politique autour de la politique sur l’alcool a changé après la pandémie de Covid, lorsque les gouvernements ont utilisé des pouvoirs de santé publique plus forts que beaucoup de citoyens n’en avaient connus en temps de paix. Selon elle, cette période a rendu certains gouvernements plus enclins à adopter des mesures paternalistes et une partie du public plus ouverte à celles-ci.

Le bras de fer réglementaire devrait se poursuivre à mesure que les gouvernements recherchent des recettes et que les agences de santé publique réclament une action plus ferme contre les dommages liés à l’alcool. L’OMS Europe a maintenu la fiscalité en bonne place parmi les mesures qu’elle recommande, tout en reconnaissant que relever les taxes sur l’alcool est politiquement difficile. Pour l’industrie des boissons et certains économistes, cette difficulté reflète une question de fond qui n’a pas été tranchée : la taxe est-elle principalement un outil de collecte de recettes, un moyen de réduire les dommages, ou une charge susceptible de pousser une partie du marché hors de l’économie légale ?