L’Allemagne avance sur une taxe sur les boissons sucrées qui devrait rapporter plus de 1,1 milliard d’euros

L’Allemagne s’oriente vers une nouvelle taxe sur les boissons sucrées, qui pourrait modifier les prix, les recettes et les obligations fiscales sur l’ensemble du marché des boissons si elle est adoptée.

Un projet de loi instaurant une taxe sur les boissons sucrées a été transmis aux ministères pour examen le 5 octobre, selon une analyse publiée par Freshfields, le cabinet d’avocats international. Les partis de la coalition entendent intégrer la mesure à la loi de finances pour 2027. La taxe s’appliquerait aux opérations imposables réalisées après le 30 juin 2027.

Le projet poursuit deux objectifs affichés. Il s’agit d’abord de contribuer au financement de la subvention fédérale au régime légal d’assurance maladie allemand, après une réduction moins importante que prévu cette année. L’autre objectif est de réduire la consommation de sucre. Le projet prévoit des recettes annuelles supérieures à 1,1 milliard d’euros à partir de 2028, même si cette estimation pourrait évoluer si les fabricants réduisent la teneur en sucre de leurs produits ou si les consommateurs en achètent moins.

Selon le projet, la taxe serait étroitement liée aux classifications tarifaires douanières. Elle concernerait les boissons relevant des positions 2009 de la nomenclature combinée, qui incluent les jus, et 2202, qui couvre les boissons gazeuses et autres boissons non alcoolisées. Elle s’appliquerait également aux préparations sucrées relevant de la position 2106 si elles sont destinées à être diluées ou dissoutes pour obtenir une boisson taxable.

Une boisson deviendrait taxable dès que sa teneur totale en sucre atteint 5 grammes pour 100 millilitres. Le projet prend en compte à la fois les sucres naturellement présents et les sucres ajoutés. Les taux proposés sont de 0,26 € par litre pour les boissons contenant de 5 à moins de 7 grammes de sucre pour 100 millilitres, de 0,32 € par litre pour celles qui en contiennent de 7 à moins de 10 grammes, et de 0,38 € par litre à partir de 10 grammes.

Pour les sirops et les concentrés, la taxe serait calculée sur la boisson prête à consommer obtenue selon le taux de dilution indiqué par le fabricant ou l’importateur dans les instructions du produit.

Plusieurs catégories seraient exonérées. Selon l’analyse de Freshfields, le projet prévoit une exonération pour les jus et les boissons pétillantes à base de jus sans sucre ajouté, les alternatives sans alcool aux spiritueux et les boissons relevant de certaines sous-catégories douanières, notamment la bière sans alcool, les boissons contenant des matières grasses laitières et les boissons végétales. Les médicaments et les aliments destinés à des fins médicales spéciales seraient également exclus de la taxe. Il en irait de même pour les boissons préparées sur place par des restaurants, des magasins à la ferme et des kiosques, et consommées sur place.

Le projet prévoit aussi une exonération pour les petits producteurs indépendants dont la production annuelle ne dépasse pas 70 000 litres. Freshfields indique toutefois que les discussions politiques à Berlin laissent penser que ce seuil n’est peut-être pas définitif. Selon les informations actuelles citées dans l’analyse, la coalition pourrait déjà s’être entendue pour relever le seuil de minimis à 1 million de litres par an, même si ce chiffre plus élevé ne figure pas encore dans le projet de loi.

Le projet reprend la structure habituelle des droits d’accise en Allemagne. En règle générale, la taxe serait exigible à la sortie des boissons d’un entrepôt fiscal, et l’exploitant de celui-ci en serait redevable. Des règles distinctes s’appliqueraient aux importations, aux achats commerciaux auprès d’autres États membres de l’Union européenne et aux ventes à distance. Les autorisations pour 2027 seraient délivrées à titre provisoire et pourraient être révoquées.

Pour les entreprises du secteur des boissons, la mesure pourrait avoir des effets commerciaux immédiats bien avant son entrée en vigueur. Les boissons gazeuses, les boissons énergisantes, les produits sucrés à base de jus et les préparations pour cocktails pourraient voir leurs coûts augmenter en fonction de leur teneur en sucre. De leur côté, les producteurs de catégories exonérées, comme la bière sans alcool ou certaines alternatives sans alcool aux spiritueux, pourraient devoir vérifier que leurs produits relèvent bien des classifications douanières prévues. Les distributeurs, les importateurs et les détaillants pourraient également devoir réexaminer leurs recettes, leur étiquetage, l’organisation de leurs entrepôts, leurs contrats et leurs clauses tarifaires si le projet avance.

Freshfields estime que le projet soulève plusieurs questions juridiques encore en suspens, à commencer par sa compatibilité avec le cadre constitutionnel allemand applicable aux droits d’accise. Le cabinet rappelle que la Cour constitutionnelle fédérale a clairement établi que le législateur ne dispose pas d’un pouvoir illimité pour créer de nouvelles formes d’imposition. En l’espèce, la taxe proposée se rapproche davantage d’un droit d’accise traditionnel que de la taxe sur le combustible nucléaire annulée par la Cour par le passé, puisqu’elle vise des biens de consommation et est conçue pour être répercutée sur les acheteurs finaux. Freshfields souligne néanmoins que l’appréciation juridique définitive dépendra de la conception globale de la mesure, et non de son intitulé.

L’étendue réelle du champ d’application de la loi constitue une autre question. Le projet s’appuyant largement sur les classifications douanières, de nombreuses questions de délimitation seraient renvoyées au droit douanier. Selon Freshfields, cette difficulté est particulièrement manifeste pour les exonérations concernant les alternatives sans alcool, dont le périmètre exact reste incertain. Le cabinet relève également que le libellé du projet de loi et son exposé des motifs ne concordent pas entièrement sur tous les points, ce qui complique la détermination des produits éligibles.

Les tranches de taxation créent également des seuils abrupts. Une boisson contenant 4,9 grammes de sucre pour 100 millilitres serait exonérée, tandis qu’une boisson à 5 grammes serait taxée à hauteur de 0,26 € par litre. Au-delà de 10 grammes, le taux n’augmente plus, ce qui signifie que la charge fiscale par gramme de sucre diminue à mesure que la teneur en sucre augmente. Cette structure pourrait inciter les entreprises à reformuler leurs produits autour des seuils, plutôt qu’à réduire uniformément la teneur en sucre de leurs gammes.

Freshfields relève également une caractéristique technique susceptible de compliquer le respect des obligations dans la durée. Le projet renvoie à la nomenclature combinée dans sa version au 1er janvier 2026. Celle-ci étant régulièrement mise à jour, les entreprises et les autorités fiscales pourraient finir par devoir utiliser simultanément deux versions différentes : la version en vigueur pour les besoins douaniers et l’ancienne version figée pour la taxe sur les boissons sucrées.

Les exonérations proposées pourraient également être contestées au regard du principe d’égalité de traitement. Selon Freshfields, le gouvernement justifie principalement la taxe par le fait que le sucre sous forme liquide a un effet satiétogène limité. Au regard de cet argument, le cabinet estime que le législateur pourrait devoir expliquer plus clairement pourquoi les jus riches en sucre sans sucre ajouté, certaines boissons à base de lait ou végétales, ainsi que certains produits alternatifs sans alcool sont exonérés, alors qu’une limonade devient taxable dès 5 grammes de sucre total pour 100 millilitres. Le projet se limitant aux boissons, la question pourrait aussi se poser de savoir pourquoi d’autres aliments sucrés sont exclus si l’objectif général de la politique est la santé publique.

Le projet pourrait également être examiné au regard du droit de l’Union européenne. Les boissons sucrées ne relèvent pas du régime harmonisé de l’UE en matière de droits d’accise, limité aux produits énergétiques et à l’électricité, à l’alcool et aux boissons alcoolisées, ainsi qu’au tabac. Les États membres peuvent taxer d’autres produits, mais ne peuvent instaurer dans les échanges intracommunautaires des formalités frontalières contraires aux règles de l’UE. Freshfields indique que le projet allemand reprend l’ensemble du cadre procédural applicable aux produits soumis à accises harmonisées, y compris les règles relatives aux acquisitions commerciales auprès d’autres États membres et les obligations d’autorisation pour les vendeurs à distance. Le cabinet estime qu’il n’est pas encore possible de savoir si toutes ces obligations seraient considérées comme des procédures de recouvrement de l’impôt acceptables ou comme des formalités interdites liées aux mouvements transfrontaliers.

La structure des exonérations pourrait également soulever des questions en matière d’aides d’État et de marché intérieur si elle était perçue comme favorisant les produits nationaux ou régionaux, ou les petits fournisseurs, tout en faisant peser une charge plus lourde sur les boissons produites industriellement et commercialisées au-delà des frontières. Cette question pourrait prendre davantage d’ampleur si l’exonération pour les petits producteurs passait de 70 000 litres à 1 million de litres.

Freshfields souligne que le projet comporte également une tension pratique entre son objectif de santé publique et sa finalité budgétaire. Si les fabricants réduisent la teneur en sucre pour rester sous les seuils de taxation, ou si les consommateurs diminuent fortement leurs achats, les recettes baisseraient au moment même où l’objectif sanitaire serait atteint. Le projet table néanmoins sur une hausse des recettes au fil du temps.

Les obligations de mise en conformité pourraient également être importantes. Pour les sirops et les concentrés, la taxe dépend du taux de dilution recommandé, ce qui pourrait ouvrir des possibilités d’optimisation fiscale et nécessiter des contrôles supplémentaires de la part des autorités. Pour les boissons prêtes à consommer, le projet se fonde sur la teneur totale en sucre déclarée : les tolérances de mesure et d’étiquetage pourraient donc déterminer si un produit se situe juste au-dessus ou juste au-dessous d’un seuil de taxation.

L’entrée en vigueur prévue le 1er juillet 2027 laisserait peu de temps aux fabricants, aux importateurs et aux détaillants pour s’adapter. Selon l’analyse de Freshfields, les entreprises pourraient devoir revoir les recettes de leurs produits, leur étiquetage, leurs systèmes informatiques, l’organisation de leurs entrepôts fiscaux, leurs procédures de contrôle de conformité et leurs contrats d’approvisionnement. Les entreprises présentes dans plusieurs catégories, notamment les boissons gazeuses, les boissons sans alcool et les préparations pour cocktails utilisées dans le secteur des spiritueux, pourraient devoir vérifier non seulement si un produit est taxable, mais aussi si son exonération est bien établie au regard du code douanier auquel renvoie le projet.

La voie législative choisie pourrait également peser sur le débat. La coalition prévoit de faire adopter la mesure dans le cadre de textes liés au budget, une procédure qui peut raccourcir le calendrier politique. Freshfields estime que cette démarche n’est pas inconstitutionnelle en soi, mais que, pour une taxe nouvelle et complexe sur le plan administratif, elle augmente le risque que les règles de classification, les modalités de contrôle et les questions liées au droit de l’UE ne soient pas examinées suffisamment en profondeur avant que le Parlement ne se prononce.