WHO drängt auf höhere Alkoholsteuern und vertieft Europas politische Kluft

Der Vorstoß der Weltgesundheitsorganisation für höhere Alkoholsteuern verschärft in Europa und anderen Märkten die Debatte darüber, ob höhere Preise ein wirksames Instrument der öffentlichen Gesundheit sind oder eine Politik, die einkommensschwächere Verbraucher am härtesten trifft und zugleich den illegalen Handel ausweitet.

Die Debatte ist sichtbarer geworden, seit WHO Europa die Alkoholbesteuerung als einen ihrer „quick buys“ beworben hat – also als Maßnahmenpaket, das sich kostengünstig umsetzen lasse und binnen fünf Jahren Ergebnisse liefern könne. Dr. Carina Ferreira-Borges, die regionale Beraterin der Behörde für Alkohol, sagte bei der Vorstellung des jüngsten politischen Instrumentariums, die Regierungen wüssten bereits, welche Maßnahmen alkoholverursachten Schaden verringern, und die Besteuerung gehöre ganz nach oben auf diese Liste.

Die WHO vertritt diese Position seit Jahren. Ihre 2018 gestartete Initiative SAFER umfasst die Erhöhung der Alkoholpreise über Verbrauchssteuern und Preispolitik. Die Organisation sagt, höhere Preise senkten schädlichen Konsum und könnten den Regierungen zudem Geld einbringen, das sie für Gesundheitssysteme und Prävention ausgeben könnten.

Diese Botschaft stößt jedoch auf Widerstand von Herstellern, Branchenverbänden und einigen Wissenschaftlern, die sagen, die praktischen Auswirkungen seien weitaus gemischter als es die öffentliche Gesundheit nahelege. In einigen Ländern, so ihr Argument, hätten höhere Steuern nicht die erwarteten Mehreinnahmen gebracht, sondern vielmehr einige Verbraucher zu nicht erfasstem Alkohol, Eigenproduktion oder grenzüberschreitenden Käufen gedrängt.

Die Tschechische Republik ist zu einem der Beispiele geworden, die Kritiker wiederholter Steuererhöhungen am häufigsten anführen. Das Land führte gestaffelte Erhöhungen der Alkoholsteuer um 10 % im Jahr 2024, weitere 10 % im Jahr 2025 und 5 % in diesem Jahr ein. Gegner der Maßnahme sagen, die Erhöhungen hätten die legale Produktion gedämpft und den Markt für Schwarzgebrannten, selbst destillierte Spirituosen und Käufe außerhalb des Landes ausgeweitet. Sie verweisen zudem auf schwächer als erwartete Steuereinnahmen als Beleg dafür, dass die Nachfrage nach legalem Alkohol sinken kann, ohne dass sich daraus ein entsprechender Vorteil für die Staatsfinanzen ergibt.

Ein ähnlicher Vorbehalt wurde in Südafrika geäußert, wo der illegale Handel zu einem zentralen Thema auf dem Alkoholmarkt geworden ist. Nach aus Euromonitor zitierten Zahlen entfallen inzwischen fast 20 % des Marktes auf illegale Verkäufe, was den Staat jährlich rund R11 Milliarden, also etwa 504 Mio. £, an entgangenen Einnahmen kostet. Im subsaharischen Afrika insgesamt drängen Hersteller die Regierungen stärker dazu, Steuerpolitik und Durchsetzung gemeinsam zu betrachten. Hina Nagarajan, Afrika-Regionalpräsidentin von Diageo, hat das Gleichgewicht zwischen Verbrauchsteuereinnahmen, Gesundheitszielen und der Bekämpfung illegalen Alkohols als eine zentrale Priorität beschrieben.

In Großbritannien ist die Alkoholbesteuerung seit Langem sowohl mit der Finanz- als auch mit der Sozialpolitik verknüpft. Der Einsatz der Verbrauchsteuer als politisches Instrument reicht mehr als ein Jahrhundert zurück, doch das moderne, auf Gesundheit gestützte Argument gewann an Schärfe, als Alkohol real gesehen erschwinglicher wurde. 2008 führte die britische Regierung einen „duty escalator“ ein, der die Alkoholsteuer jedes Jahr um 2 % über der Inflationsrate anhob. Gesundheitsorganisationen unterstützten die Maßnahme mit dem Argument, dass der Preis einer der wirksamsten Hebel zur Reduzierung schädlichen Trinkens sei.

Der Automatismus wurde 2014 nach Kritik von Getränkebranche und Teilen des Gastgewerbes abgeschafft. Seitdem wird die britische Steuerbilanz von beiden Seiten zur Untermauerung ihrer Position herangezogen. Befürworter höherer Steuern sagen, Alkohol sei immer noch zu billig und die Besteuerung habe weiterhin Spielraum, den Konsum zu beeinflussen. Kritiker verweisen auf die Entwicklung der Spirituosensteuer nach dem Ende des Automatismus und stellen fest, dass die Einnahmen in den folgenden sieben Jahren um 46 % stiegen, während die Steuer nur um 1,8 % angehoben wurde. Sie argumentieren, dass höhere Sätze ab einem bestimmten Punkt weniger Geld einbringen können, wenn der Konsum sinkt oder sich die Kaufgewohnheiten verlagern.

Über alle Getränkekategorien hinweg zeigen die Steuereinnahmen in Großbritannien jüngst Anzeichen dieses Drucks. Analysten, die weitere Erhöhungen ablehnen, sagen, eine Kombination aus geringerem Konsum und schwächeren Absatzmengen habe dazu geführt, dass das Finanzministerium trotz höherer Steuersätze weniger einnimmt. Das untergrabe das Argument, Alkoholsteuer könne zuverlässig zugleich Gesundheits- und Einnahmezielen dienen.

Eine weitere Front der Debatte ist Kontinentaleuropa, wo Wein in einigen der größten Produktions- und Verbrauchsländer des Blocks weiterhin nur gering besteuert wird. Im Verbrauchsteuerrahmen der Europäischen Union erheben mehrere Mitgliedstaaten, darunter Spanien, Italien und Deutschland, auf Wein keine Verbrauchsteuer. WHO Europa hat sich für eine strengere steuerliche Behandlung in der Region ausgesprochen, doch jede Änderung des EU-Mindestsystems müsste von den Mitgliedstaaten einstimmig gebilligt werden – eine hohe politische Hürde.

Ignacio Sánchez Recarte, Generalsekretär des europäischen Weinbranchenverbands CEEV, hat gesagt, dass Einstimmigkeit eine grundlegende Überarbeitung unwahrscheinlich mache, weil Länder mit großen Weinsektoren sie voraussichtlich nicht unterstützen würden. Für den Handel liegt das größere Risiko möglicherweise weniger in der Existenz eines Mindeststeuersatzes als in einer Änderung der Besteuerungsgrundlage. Wein wird in der EU in der Regel nach Volumen und nicht nach Alkoholgehalt besteuert, was bedeutet, dass eine Flasche mit 14 % Alkohol nach Volumen genauso besteuert werden kann wie eine mit 10 %. Branchenvertreter sagen, ein Übergang zu einer Besteuerung nach Alkoholstärke würde ein komplexeres System für Produzenten, Spediteure und Einzelhändler schaffen, die viele Produkte mit unterschiedlichen Alkoholgehalten handhaben.

Im Zentrum des Streits steht eine grundlegendere Frage: Wen sollen Alkoholsteuern eigentlich treffen? Ökonomen und Gesundheitsbefürworter, die höhere Steuern unterstützen, räumen oft ein, dass die Maßnahme Haushalte mit niedrigerem Einkommen stärker trifft, weil diese Verbraucher preissensibler sind. Für sie ist genau das Teil des Konzepts. Wenn der Preis dazu führt, dass in Gruppen mit dem höchsten Gesundheitsrisiko weniger getrunken wird, so ihr Argument, kann die Steuer Schaden verringern.

Auch diese Sichtweise ist als bevormundend kritisiert worden. Michael Bloomberg, der Milliardär und Philanthrop, dessen Stiftungen weltweit öffentliche Gesundheitskampagnen finanziert haben und der ein wichtiger Geldgeber der WHO ist, hat öffentlich gesagt, dass höhere Steuern bei Menschen mit weniger Geld stärker wirken und Verhalten beeinflussen können. Gegner sagen, diese Logik behandle ärmere Verbraucher als Ziel sozialer Steuerung und messe den breiteren Lebenshaltungskosten zu wenig Gewicht bei.

Mike Coppen-Gardner, Gründer und Geschäftsführer der Getränkeberatung SPQR, hat argumentiert, dass Erschwinglichkeit der verwundbarste Punkt für die Branche sei, wenn die Steuern steigen, und dass die regressive Wirkung im Zentrum der politischen Debatte stehen sollte. Kritiker der Politik sagen, Alkoholsteuern funktionierten wie andere Verbrauchsteuern, indem sie einkommensschwächeren Haushalten einen größeren Anteil des Einkommens entziehen als wohlhabenderen – selbst wenn alle Verbraucher im Regal denselben Preisanstieg zahlen.

Die Debatte hat sich auch über die Steuerfrage hinaus auf andere Preispolitiken ausgeweitet, darunter die Mindestpreise pro Einheit, eine Maßnahme, die in Schottland eingesetzt wird. Befürworter sagen, die Regelung richte sich gegen den günstigsten Alkohol, der mit schädlichem Trinken in Verbindung steht. Kritiker fragen, ob sie das Verhalten der stärksten Trinker überhaupt verändert. Dan Malleck, Professor an der Brock University in Ontario, der sich mit Alkoholpolitik befasst, hat gesagt, die Maßnahme könne den Gesamtkonsum senken, ohne zwangsläufig die am stärksten abhängigen Verbraucher zu erreichen, die oft andere Wege finden, weiter Alkohol zu kaufen.

Einige Forscher fassen diesen Zielkonflikt mit dem zusammen, was öffentliche Gesundheitsexperten das Präventionsparadox nennen. Die Idee dahinter ist, dass der Gesamtschaden einer großen Zahl mäßig Trinkender größer sein kann als der Schaden, den eine kleinere Gruppe sehr starker Trinker verursacht. Das erklärt, warum einige Gesundheitsbefürworter breit angelegte Bevölkerungsmaßnahmen, darunter Steuern, statt nur auf Menschen mit schweren Alkoholproblemen zielender Politik unterstützen.

Felicity Carter, eine Journalistin, die über die weltweite Debatte zu Alkohol und öffentlicher Gesundheit berichtet, hat gesagt, das politische Klima rund um die Alkoholpolitik habe sich nach der Covid-Pandemie verändert, als Regierungen stärkere Befugnisse im Bereich der öffentlichen Gesundheit einsetzten, als viele Bürger sie in Friedenszeiten erlebt hatten. Aus ihrer Sicht machte diese Phase einige Regierungen empfänglicher für bevormundende Maßnahmen und Teile der Öffentlichkeit offener dafür.

Der politische Streit dürfte weitergehen, während Regierungen nach Einnahmen suchen und Gesundheitsbehörden auf ein schärferes Vorgehen gegen alkoholverursachte Schäden drängen. WHO Europa hat Steuern weiterhin hoch auf die Liste der empfohlenen Maßnahmen gesetzt, auch wenn sie einräumt, dass höhere Alkoholsteuern politisch schwierig durchzusetzen sind. Für die Getränkeindustrie und einige Ökonomen wirft diese Schwierigkeit eine grundlegende, ungelöste Frage auf: ob die Steuer vor allem ein Instrument zur Geldbeschaffung, ein Weg zur Schadensminderung oder eine Belastung ist, die einen Teil des Marktes aus der legalen Wirtschaft drängen kann.