Deutschland treibt Steuer auf zuckerhaltige Getränke voran: Erwartete Einnahmen von mehr als 1,1 Milliarden Euro

Deutschland steuert auf eine neue Steuer auf zuckerhaltige Getränke zu. Sollte sie Gesetz werden, könnte sie Preise, Produktrezepturen und die steuerlichen Pflichten im gesamten Getränkemarkt verändern.

Ein Gesetzentwurf für eine Steuer auf zuckerhaltige Getränke ist am 5. Oktober in die Ressortabstimmung gegangen, wie aus einer Analyse der internationalen Kanzlei Freshfields hervorgeht. Die Koalitionsparteien wollen die Maßnahme im Rahmen der Haushaltsgesetzgebung für 2027 einführen. Die Steuer soll für steuerbegründende Tatbestände gelten, die nach dem 30. Juni 2027 eintreten.

Der Entwurf nennt zwei Ziele. Zum einen soll die Steuer dazu beitragen, den Bundeszuschuss zur gesetzlichen Krankenversicherung zu finanzieren, nachdem dieser in diesem Jahr weniger stark gekürzt wurde als geplant. Zum anderen soll sie den Zuckerkonsum senken. Ab 2028 rechnet der Entwurf mit jährlichen Einnahmen von mehr als 1,1 Milliarden Euro. Diese Schätzung könnte sich jedoch ändern, wenn Hersteller den Zuckergehalt ihrer Produkte senken oder Verbraucher weniger davon kaufen.

Der Entwurf knüpft die Steuer eng an zolltarifliche Einordnungen. Erfasst wären Getränke der Positionen 2009 der Kombinierten Nomenklatur, darunter Säfte, und 2202, zu der Erfrischungsgetränke und andere alkoholfreie Getränke zählen. Die Steuer würde auch für zuckerhaltige Zubereitungen der Position 2106 gelten, sofern sie zum Verdünnen oder Auflösen in einem steuerpflichtigen Getränk bestimmt sind.

Steuerpflichtig würde ein Getränk ab einem Gesamtzuckergehalt von 5 Gramm je 100 Milliliter. Der Entwurf berücksichtigt sowohl natürlich enthaltenen als auch zugesetzten Zucker. Vorgesehen sind 0,26 Euro je Liter für Getränke mit mindestens 5 und weniger als 7 Gramm Zucker pro 100 Milliliter, 0,32 Euro je Liter bei mindestens 7 und weniger als 10 Gramm sowie 0,38 Euro je Liter bei 10 Gramm oder mehr.

Bei Sirupen und Konzentraten soll sich die Steuer nach dem trinkfertigen Getränk richten, das sich aus dem vom Hersteller oder Importeur in der Produktanleitung angegebenen Mischungsverhältnis ergibt.

Mehrere Kategorien wären von der Steuer ausgenommen. Laut der Analyse von Freshfields nimmt der Entwurf Säfte und Saftschorlen ohne Zuckerzusatz, alkoholfreie Alternativen zu Spirituosen sowie Getränke bestimmter zolltariflicher Unterpositionen aus, darunter alkoholfreies Bier, Getränke mit Milchfett und pflanzliche Getränke. Auch Arzneimittel und Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke wären nicht steuerpflichtig. Ausgenommen wären zudem Getränke, die in Restaurants, Hofläden und Kiosken vor Ort zubereitet und dort verzehrt werden.

Der Entwurf sieht außerdem eine Ausnahme für kleine, unabhängige Hersteller mit einer Jahresproduktion von höchstens 70.000 Litern vor. Freshfields zufolge lassen politische Gespräche in Berlin jedoch darauf schließen, dass diese Grenze noch nicht feststeht. Nach den in der Analyse genannten aktuellen Informationen könnte sich die Koalition bereits darauf geeinigt haben, die Geringfügigkeitsschwelle auf 1 Million Liter pro Jahr anzuheben, auch wenn diese höhere Zahl im Entwurf bislang nicht auftaucht.

Der Vorschlag folgt der in Deutschland üblichen Struktur von Verbrauchsteuern. Die Steuer würde grundsätzlich entstehen, wenn Getränke aus einem Steuerlager entfernt werden; steuerpflichtig wäre dann der Steuerlagerinhaber. Für Einfuhren, gewerbliche Erwerbe aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und den Versandhandel würden gesonderte Vorschriften gelten. Genehmigungen für 2027 würden vorläufig erteilt und könnten widerrufen werden.

Für Getränkeunternehmen könnte die Maßnahme lange vor ihrem Inkrafttreten unmittelbare kommerzielle Folgen haben. Erfrischungsgetränke, Energydrinks, gesüßte Getränke auf Saftbasis und Cocktailmixer könnten je nach Zuckergehalt teurer werden. Hersteller ausgenommener Kategorien wie alkoholfreies Bier oder bestimmte alkoholfreie Spirituosenalternativen müssten möglicherweise sicherstellen, dass ihre Produkte eindeutig unter die geschützten zolltariflichen Einordnungen fallen. Auch Händler, Importeure und Einzelhändler könnten Rezepturen, Kennzeichnung, Lagerstrukturen, Verträge und Preisklauseln neu bewerten müssen, falls der Gesetzentwurf weiter vorankommt.

Freshfields zufolge wirft der Entwurf mehrere ungeklärte Rechtsfragen auf. Zunächst sei offen, ob die Abgabe mit dem verfassungsrechtlichen Rahmen für Verbrauchsteuern in Deutschland vereinbar ist. Die Kanzlei weist darauf hin, dass das Bundesverfassungsgericht klargestellt hat, dass der Gesetzgeber keine unbegrenzte Befugnis hat, neue Steuerarten zu schaffen. Die vorgeschlagene Steuer ähnelt in diesem Fall eher einer herkömmlichen Verbrauchsteuer als der Kernbrennstoffsteuer, die das Gericht in der Vergangenheit gekippt hat: Sie richtet sich auf Konsumgüter und soll an die Endverbraucher weitergegeben werden. Die abschließende rechtliche Bewertung hänge jedoch von der Gesamtausgestaltung der Maßnahme ab, nicht von ihrer Bezeichnung, so Freshfields.

Eine weitere Frage ist, wie weit der Anwendungsbereich des Gesetzes tatsächlich reichen würde. Da der Entwurf stark auf zolltarifliche Einordnungen abstellt, würden viele Abgrenzungsfragen ins Zollrecht verlagert. Besonders deutlich werde das Problem laut Freshfields bei den Ausnahmen für alkoholfreie Alternativen, deren genaue Reichweite unklar bleibe. Der Wortlaut des Gesetzentwurfs und die Begründung stimmten nicht in allen Punkten überein, so die Kanzlei. Das erschwere die Klärung, welche Produkte unter die Ausnahmen fallen.

Auch die Steuerstufen führen zu scharfen Schwellen. Ein Getränk mit 4,9 Gramm Zucker je 100 Milliliter wäre steuerfrei, eines mit 5 Gramm würde dagegen mit 0,26 Euro je Liter belastet. Ab einem Zuckergehalt von 10 Gramm steigt der Steuersatz nicht weiter. Damit sinkt die Abgabenlast je Gramm Zucker mit zunehmendem Zuckergehalt. Diese Struktur könnte Unternehmen dazu veranlassen, Produkte gezielt an den Schwellenwerten auszurichten, statt den Zuckergehalt über ihr gesamtes Sortiment hinweg gleichmäßig zu senken.

Freshfields verweist zudem auf eine technische Besonderheit, die mit der Zeit zu Problemen bei der Einhaltung der Vorschriften führen könnte. Der Entwurf bezieht sich auf die Kombinierte Nomenklatur in der Fassung vom 1. Januar 2026. Da diese regelmäßig aktualisiert wird, müssten Unternehmen und Steuerbehörden möglicherweise irgendwann mit zwei Fassungen zugleich arbeiten: der aktuellen für Zollzwecke und der festgeschriebenen historischen Fassung für die Steuer auf zuckerhaltige Getränke.

Auch die vorgesehenen Ausnahmen könnten mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz kollidieren. Die Regierung begründet die Steuer hauptsächlich damit, dass flüssiger Zucker nur begrenzt sättige, so Freshfields. Vor diesem Hintergrund müsse der Gesetzgeber möglicherweise genauer erklären, warum zuckerreiche Säfte ohne Zuckerzusatz, bestimmte milch- und pflanzenbasierte Getränke sowie einige alkoholfreie Alternativprodukte ausgenommen sind, während eine Limonade ab einem Gesamtzuckergehalt von 5 Gramm je 100 Milliliter steuerpflichtig wird. Der Gesetzentwurf beschränkt sich zudem auf Getränke. Das könnte die Frage aufwerfen, warum andere zuckerhaltige Lebensmittel nicht erfasst werden, wenn das übergeordnete politische Ziel der Gesundheitsschutz ist.

Der Entwurf könnte auch nach EU-Recht überprüft werden. Zuckerhaltige Getränke fallen nicht unter das harmonisierte Verbrauchsteuersystem der EU, das auf Energieerzeugnisse und elektrischen Strom, Alkohol und alkoholische Getränke sowie Tabak beschränkt ist. Mitgliedstaaten dürfen andere Waren besteuern, aber im Handel innerhalb der EU keine grenzbezogenen Formalitäten einführen, die gegen EU-Vorschriften verstoßen. Freshfields zufolge übernimmt der deutsche Entwurf den vollständigen Verfahrensrahmen für harmonisierte Verbrauchsteuerwaren, einschließlich der Vorschriften für gewerbliche Erwerbe aus anderen Mitgliedstaaten und der Genehmigungspflichten für Versandhändler. Die Kanzlei hält es für offen, ob all diese Pflichten als zulässige Verfahren zur Steuererhebung oder als verbotene, mit dem grenzüberschreitenden Warenverkehr verbundene Formalitäten gelten würden.

Die Ausgestaltung der Ausnahmen könnte zudem Fragen zu staatlichen Beihilfen und zum Binnenmarkt aufwerfen, falls sie als Begünstigung inländischer oder regionaler Produkte beziehungsweise kleinerer Anbieter angesehen wird, während industriell hergestellte und grenzüberschreitend gehandelte Getränke stärker belastet werden. Das könnte umso relevanter werden, falls die Ausnahme für kleine Hersteller von 70.000 Litern auf 1 Million Liter angehoben wird.

Freshfields zufolge enthält der Entwurf auch einen praktischen Zielkonflikt zwischen dem Gesundheitsschutz und dem Haushaltszweck. Senken Hersteller den Zuckergehalt, um unter den Steuerschwellen zu bleiben, oder reduzieren Verbraucher ihre Käufe deutlich, würden die Einnahmen sinken – gerade dann, wenn das Gesundheitsziel erreicht wird. Dennoch geht der Gesetzentwurf von im Zeitverlauf steigenden Einnahmen aus.

Auch der Aufwand für die Einhaltung der Vorschriften könnte erheblich sein. Bei Sirupen und Konzentraten richtet sich die Steuer nach dem empfohlenen Mischungsverhältnis. Das könnte Spielraum für Steuergestaltungen schaffen und zusätzliche Kontrollen durch die Behörden erfordern. Bei trinkfertigen Getränken stützt sich der Gesetzentwurf auf den angegebenen Gesamtzuckergehalt. Messtoleranzen und Spielräume bei der Kennzeichnung könnten daher darüber entscheiden, ob ein Produkt knapp oberhalb oder unterhalb einer Steuerschwelle liegt.

Der vorgesehene Start am 1. Juli 2027 ließe Herstellern, Importeuren und Einzelhändlern nur wenig Zeit für Anpassungen. Laut der Analyse von Freshfields müssten Unternehmen möglicherweise Produktrezepturen, Kennzeichnungen, IT-Systeme, Steuerlagerstrukturen, Nachweisverfahren und Lieferverträge überprüfen. Unternehmen, die in verschiedenen Kategorien tätig sind – darunter Erfrischungsgetränke, alkoholfreie Getränke und Mixer für den Spirituosenhandel –, müssten womöglich nicht nur prüfen, ob ein Produkt steuerpflichtig ist, sondern auch, ob eine Ausnahme nach dem im Gesetzentwurf herangezogenen Zollrecht greift.

Auch der gewählte Gesetzgebungsweg könnte die Debatte prägen. Die Koalition plant, die Maßnahme in ein haushaltsbezogenes Gesetzgebungsverfahren einzubringen, was den politischen Zeitplan verkürzen kann. Dieser Weg sei für sich genommen nicht verfassungswidrig, so Freshfields. Bei einer neuen und administrativ komplexen Steuer steige jedoch das Risiko, dass Einordnungsregeln, Einzelheiten der Durchsetzung und Fragen zum EU-Recht vor einer Entscheidung des Parlaments nicht umfassend geprüft werden.